ВAС - Тълкувателно Решение № * от **.**.**** по Тълк. Дело № */****
Правен Въпрос
В кои случаи следва да се спре оспорването на административен акт по съдебен ред поради обжалване на целесъобразността му пред по-горестоящ административен орган?
Оригинален Въпрос
В кои случаи при едновременно оспорване на административен акт по съдебен и по административен ред съдът трябва да спре производството съгласно чл.129, ал.2 АПК?
Противоречива Практика
В практиката са застъпени различни становища. Според едното становище е законосъобразно да се оспорва законосъобразност на административен акт едновременно пред съда и пред по-горестоящия административен орган, като в този случай жалбите се съединяват в едно производство. Единствено в случаите, когато се обжалва целесъобразност на акта, следва да се спре съдебното производство, докато не се произнесе административният орган. Според друго становище – независимо от основанието, на което се оспорва административният акт пред по-горестоящ орган, следва да се спре образувано съдебно производство, докато той не се произнесе.
Резюме на Тълкувателно Решение
ВAС - Тълкувателно Решение № * от **.**.**** по Тълк. Дело № */****
Върховният административен съд на Република България - ОСС от I и II колегия на ВАС, в съдебно заседание на двадесет и шести февруари две хиляди и петнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГЕОРГИ КОЛЕВ
ЗАМ. ПРЕДСЕДАТЕЛ:
РУМЯНА МОНОВА
БОЯН МАГДАЛИНЧЕВ
ПРЕДСЕДАТЕЛИ НА ОТДЕЛЕНИЯ:
АННА ДИМИТРОВА
ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ
МАРИНИКА ЧЕРНЕВА
МИЛКА ПАНЧЕВА
МИРОСЛАВ МИРЧЕВ
ВАНЯ ПУНЕВА
ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ
ВАНЯ АНЧЕВА
ЧЛЕНОВЕ:
АНДРЕЙ ИКОНОМОВ
СВЕТЛАНА ЙОНКОВА
АЛЕКСАНДЪР ЕЛЕНКОВ
СРЕБРИНА ХРИСТОВА
НИНА ДОКТОРОВА
МАРИНА МИХАЙЛОВА
НАТАЛИЯ МАРЧЕВА
АНГЕЛ КАЛИНОВ
ПАНАЙОТ ГЕНКОВ
АДЕЛИНА КОВАЧЕВА
РУМЯНА ПАПАЗОВА
ДИАНА ДОБРЕВА
ГАЛИНА МАТЕЙСКА
ГАЛЯ КОСТОВА
ФАНИ НАЙДЕНОВА
НАДЕЖДА ДЖЕЛЕПОВА
ГАЛИНА ХРИСТОВА
ЖАНЕТА ПЕТРОВА
ТАНЯ РАДКОВА
ЗДРАВКА ШУМЕНСКА
ЙОВКА ДРАЖЕВА
СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
ГАЛИНА СОЛАКОВА
ДИАНА ГЪРБАТОВА
ТАТЯНА ХИНОВА
ДЖУЗЕПЕ РОДЖЕРИ
МАРУСЯ ДИМИТРОВА
ТЕОДОРА НИКОЛОВА
МИЛЕНА ЗЛАТКОВА
АТАНАСКА ДИШЕВА
ТАНЯ ВАЧЕВА
ИВАН РАДЕНКОВ
СОНЯ ЯНКУЛОВА
ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА
ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ
ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА
ДОНКА ЧАКЪРОВА
ЕМИЛИЯ МИТКОВА
ИСКРА АЛЕКСАНДРОВА
МАРИЕТА МИЛЕВА
ТОДОР ТОДОРОВ
СЕВДАЛИНА ЧЕРВЕНКОВА
ЕМАНОИЛ МИТЕВ
ПАВЛИНА НАЙДЕНОВА
ТАНЯ КУЦАРОВА
МАРИО ДИМИТРОВ
КРЕМЕНА ХАРАЛАНОВА
ИЛИАНА СЛАВОВСКА
ДОБРИНКА АНДРЕЕВА
ТОДОР ПЕТКОВ
ЛЮБОМИРА МОТОВА
МИРА РАЙЧЕВА
НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
ЕМИЛИЯ КАБУРОВА
СВИЛЕНА ПРОДАНОВА
ДАНИЕЛА МАВРОДИЕВА
БИСЕРКА ЦАНЕВА
СВЕТЛАНА БОРИСОВА
БИСЕР ЦВЕТКОВ
БЛАГОВЕСТА ЛИПЧЕВА
АНЕЛИЯ АНАНИЕВА
КРАСИМИР КЪНЧЕВ
ДИМИТЪР ПЪРВАНОВ
МАДЛЕН ПЕТРОВА
при секретар Н. С. и с участието на прокурора изслуша докладваното от съдията АДЕЛИНА КОВАЧЕВА И ИЛИЯНА ДОЙЧЕВА тълкувателно дело № */****.
Производството по делото е образувано по искане на омбудсмана на Република България за приемане на тълкувателно решение за приложимостта на чл. 129, ал. 2 АПК при оспорване на административен акт по съдебен и административен ред. Поставеният за тълкуване въпрос е:
В кои случаи при едновременно оспорване на административен акт по съдебен и по административен ред съдът трябва да спре производството съгласно чл. 129, ал. 2 АПК?
В преобладаващата част от актовете си съдебните състави на ВАС приемат, че когато е налице оспорване на законосъобразността на административен акт по административен и съдебен ред, независимо дали от един или повече правни субекти, е приложима разпоредбата на чл. 129, ал. 1 АПК. Само когато оспорването по административен ред включва и целесъобразността на административния акт, е приложим чл. 129, ал. 2 АПК. В тези случаи съдебното производство по оспорване на законосъобразността се спира до произнасянето на по-горестоящия административен орган по реда на чл. 97, ал. 1 АПК за целесъобразността на административния акт.
Някои съдебни състави изразяват становище, че дори да не е оспорена целесъобразността на административния акт, в правомощията на по-горестоящия орган е служебно да я провери, поради което при висящност на производството по административен и съдебен ред производството пред съда следва да се спре и да се изчака произнасянето на по-горестоящия административен орган.
Отделни съдебни състави смятат, че за да се приложи чл. 129, ал. 2 АПК е задължително оспорващият в двата случая да е един и същ.
Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното:
Тълкуването на алинея втора на чл. 129 АПК не би могло да се извърши изолирано и извън общия смисъл и правно значение на цялата разпоредба, озаглавена "Съединяване на жалби". В ал. 1 от нея се въвежда правилото, че при оспорване на законосъобразността на административен акт или на отказ да бъде издаден административен акт едновременно пред по-горестоящ административен орган и пред съд жалбите се съединяват в едно общо производство, подведомствено на съда. Съгласно чл. 129, ал. 2 АПК правилото не се прилага, когато с жалбата до по-горестоящия административен орган е оспорена целесъобразността на административния акт. В този случай, ако има образувано и съдебно производство, то се спира до произнасянето на сезирания административен орган.
Анализът на изложените от съдебните състави мотиви показва, че различното тълкуване е в резултат на различно решаване на въпроса за наличието или липсата на правна възможност на по-горестоящия административен орган да извършва служебен контрол за целесъобразност на оспорения пред него акт при подаване на жалба с доводи само за незаконосъобразността му. На този въпрос законодателят не дава пряк отговор, което налага извеждането му от основните принципи на административното право, историческото им развитие и съществуващите правни норми.
В правноисторически аспект от значение за настоящата проблематика са: Законъ за административното правосъдие, действал в периода между 1912 и 1915 година; Наредба-законъ за административното правосъдие в периода от 1934 до 1942 година; Закон за административното производство в периода от 1970 до 1979 година; Закон за административното производство, действал в периода от 1979 до 2007 година, и Закон за Върховния административен съд, действал в периода от 1997 до 2007 година. Във всички тези нормативни актове от най-висока степен е предвидена възможността за обжалване/оспорване на административните актове по административен и по съдебен ред. Съхранена е и концепцията, че по административен ред може да се обжалва както законосъобразността, така и правилността/целесъобразността на административния акт, докато по съдебен ред може да се обжалва/оспорва само законосъобразността. Такива са разпоредбите на чл. 13, ал. 1 ЗъАП; чл. 32 и чл. 55 ЗАП от 1970 година; чл. 21 и чл. 33 ЗАП от 1979 година. В сега действащия Административнопроцесуален кодекс на тях съответстват нормите на чл. 83, ал. 2 и чл. 145, ал. 1. Единствено в чл. 42, ал. 1 ЗАП от 1970 година е изрично предвидено правомощие на горестоящия административен орган да проверява законосъобразността и правилността на обжалвания акт изцяло, без да се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени в жалбата или протеста. В същото време само в чл. 42 ЗъАП и в чл. 168, ал. 1 АПК е регламентирано задължението на съда да не се ограничава с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а да провери изцяло законосъобразността на оспорения административен акт. Констатираните разлики в законите, уреждащи административния процес, могат да се обяснят с политическото и обществено разбиране за върховенството на закона и съществената роля на съда в обезпечаването му.